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Doctoral Thesis
DOI
https://doi.org/10.11606/T.8.2019.tde-28102020-193935
Document
Author
Full name
Hellen Salgado Guicheney e Almeida Castro
E-mail
Institute/School/College
Knowledge Area
Date of Defense
Published
São Paulo, 2019
Supervisor
Committee
Lavalle, Adrian Gurza (President)
Bichir, Renata Mirandola
Peres, Ursula Dias
Pires, Roberto Rocha Coelho
Romão, Wagner de Melo
Title in Portuguese
Provisão municipal de bem-estar social: o papel dos conselhos sobre a gestão, fiscalização e definição de políticas e serviços no plano local
Keywords in Portuguese
Conselhos
Gestão Pública
Município
Políticas Sociais
Welfare State
Abstract in Portuguese
Este trabalho investiga a incidência dos conselhos mais institucionalizados sobre a gestão, fiscalização e definição de políticas públicas e serviços associados à provisão de bem-estar social no Brasil, no âmbito dos municípios. Há razões fortes que levam à conexão entre provisão de bem-estar e o conjunto de experiências de gestão pública participativa existentes na esfera local. Numa compreensão contemporânea, o Welfare State se refere não apenas à provisão de políticas pelo próprio Estado, mas também considera o seu papel regulador sobre a provisão privada e semiprivada de serviços sociais. Além disso, há apostas teóricas de que a melhoria dos atuais sistemas de bem-estar se correlacionaria com a ampliação da superfície de contato entre a esfera de provisão e os grupos sociais potencialmente atingidos pelas suas políticas, assim como com a inclusão das comunidades de política relacionadas aos temas em foco. Atenta-se para o fato de que a organização federativa da política setorial em áreas como Saúde, Educação e Assistência Social não pode ser plenamente compreendida sem que se dê atenção ao papel desempenhado por essas (também chamadas) Instituições Participativas (IPs). Isso ocorreria, dentre outros fatores, porque: (i) parte das transferências de recursos federais para os municípios - e que está na base da explicação sobre a capacidade da União de promover a convergência de políticas - é condicionada à existência dos conselhos; (ii) em algumas áreas, o processo de indução para criação dessas IPs foi realizado à imagem de outras capacidades administrativas locais; (iii) são instituições presentes nos três níveis da federação, que se estruturam hierarquicamente; (iv) reúnem envolvimento de considerável contingente de recursos humanos, inclusive parte da burocracia e do nível político. Não obstante tal importância, argumento que, seja no interior da literatura participativa, seja da literatura que investiga as instituições tradicionais do Executivo, Legislativo ou Judiciário, os conselhos poucas vezes são estudados sob uma perspectiva analítica propícia à consideração de seus contextos formais e de suas conexões regulares com o Estado - seja pelo estabelecimento de expectativas normativamente orientadas, seja pela pressuposição de que teriam baixo ou nulo poder decisório. Caracterizamos, então, os conselhos como um componente das estruturas formais de produção da política pública em contexto federativo, e, portanto, como um objeto passível de investigação por meio da utilização de teorias, pressupostos e enfoques analíticos mais afeitos ao estudo de instituições "convencionais". O Capítulo 1 se inicia definindo o escopo do Estado de bem-estar social, além de inserir o modelo brasileiro nessa discussão. Então, aborda três aspectos necessários para a embocadura analítica do trabalho: (i) discute a ideia de welfare-mix e o papel da regulação estatal sobre os serviços providos pelo setor privado e/ou semi-público; (ii) discute o papel exercido pela participação e representação não eleitoral no interior da teorização sobre a provisão de bem-estar e democracia; (iii) discute a divisão de competências existente entre o governo federal e o município na produção de políticas sociais, assim como a importância da implementação. No Capítulo 2 são apresentadas considerações para o enquadramento dos conselhos enquanto partícipes do funcionamento regular da política esta, dependente tanto dos mecanismos de coordenação de que usufrui a União, como do papel exercido pelos entes subnacionais quanto à implementação. No Capítulo 3 é apresentado um quadro amplo com todas as considerações analítico-metodológicas necessárias para o entendimento do trabalho. Também cabe salientar que é a partir deste ponto da tese que o uso de diversas áreas de política pertencentes ao escopo do estado de bem-estar social com fim de contextualização é estancado para dar lugar ao aprofundamento empírico das áreas de saúde, educação e assistência social, mais especificamente. No Capítulo 4, investiga-se o enquadramento formal e legal, bem como as atribuições dos conselhos municipais, dentro de seus sistemas de políticas públicas. O Capítulo 5, enfim, apresenta uma análise das decisões publicadas por 18 conselhos das principais áreas sociais de welfare, em seis municípios, e investiga seus padrões temporais, seu conteúdo e padrões de incidência. Com isso, elenca-se uma série de indícios de que os conselhos mais institucionalizados incidem de forma regular sobre as áreas de política às quais estão vinculados. Nas considerações finais, discuto que não só a proliferação, mas a própria incorporação dos conselhos nas estruturas de gestão municipal pode estar corroborando para a formação de novas capacidades estatais no plano local, em especial as de caráter administrativo.
Title in English
Municipal welfare provision: the role of Public Policy Management Councils on the administration, supervision, and definition of policies and services at the local level
Keywords in English
Municipality
Public administration
Public policy councils
Social policy
Welfare State
Abstract in English
This study aims to investigate the incidence of more Municipal Public Policy Councils on the management, supervision, and definition of policies and services associated with the provision of welfare in Brazil, in the municipality level. There are strong reasons to connect the welfare provision and the participatory public management experiences at the local level. From a contemporary point of view, the idea of a Welfare State refers not only to the provision of policies by the State itself but also to the State's regulatory role over the private and semi-private provision of social services. In addition, there is a theoretical assumption that the improvement of current welfare systems correlates with the increasing interface between the provisioning institutions and the social groups potentially affected by the policies. It should be noted that the federative organization of sectoral policies in areas such as Health, Education and Social Assistance cannot be fully understood without paying attention to the role played by these Participatory Institutions (PIs). This is so due at least to the following reasons: (i) part of the transfers of federal resources to the municipalities (the basis for Central Government's capacity to promote policy convergence) is conditioned to the very existence of the councils; (ii) in some areas, the process of induction to create these PIs locally was carried out inspired by other local administrative capacities; (iii) councils are institutions that are present in all the three levels of the federation, and they are hierarchically structured; (iv) as a whole, the councils involve a considerable contingent of human resources, including part of the formal bureaucracy and also political arenas in the municipalities. In spite such importance, both in the literature on political participation and traditional institutions (the Executive, Legislative or Judiciary) the councils are rarely studied from an analytical perspective propitious to the consideration of their formal contexts and their regular connections with the State - either by establishing normatively oriented expectations or by the assumption that they would have little or no decision-making power. We thus characterize councils as a component of the formal structures of public policy production in the federative context, and therefore as an object that can be investigated through the use of theories, presuppositions and analytical approaches more sensitive to the study of "conventional" institutions ". Chapter 1 begins by defining the scope of what is understood as Welfare State. Then it locates Brazilian model in this discussion and framework. It then covers three aspects that are necessary for the analytical approach used in this work: (i) it discusses the idea of welfare-mix and the role of State regulation over services provided by the private and/or semi-public sector; (ii) it discusses the division of competencies between the federal government and the municipality in the production of social policies, as well as the importance of public policy implementation at the local level; (iii) it discusses the role played by non-electoral participation and representation in the theories about democracy and provision of welfare. Chapter 2 frames councils as participants of the regular operation of public policies - a characteristic that relies both on the coordination mechanisms put forward by the federal government and on the role of subnational entities in the implementation stage. In Chapter 3, a broad picture is presented with all the analytical-methodological considerations necessary for understanding the empirical analysis. Chapter 4 investigates the legal and institutional frame, as well as the functions and responsibilities of the municipal councils, within their respective policy systems. Chapter 5 presents an analysis of the decisions published by 18 councils of the main social areas of Welfare, in six municipalities. It is dedicated to the investigation of temporal patterns, the content and the targets of the councils' decisions. A set of evidences show how exactly the more institutionalized councils play a part in the regular functioning of the policy areas to which they are attached, exploring their functions and their most common activities. Administrative data for all municipalities in Brazil suggest that these characteristics are present and spread among councils of these same policy areas throughout the national territory - evidencing the generality and ubiquity of a phenomenon usually understood as particular and local or even as excessively generic and undefined. In the concluding remarks, I argue that the proliferation and the incorporation of the councils into the municipal management structures may be regarded as new state capacities for the local level, especially an administrative capacity.
 
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Publishing Date
2020-10-28
 
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