Esta tese tem por objetivo descrever e compreender o caminho traçado pela política pública de universalização das telecomunicações após a Lei Geral de Telecomunicações, a fim de verificar as razões pelas quais, sob a ótica jurídica, existem lacunas e deficiências que prejudicam a expansão do acesso à internet em banda larga. Pretendo compreender se, após mais de duas décadas de experiência, as propostas de reforma recentes levaram ou não em consideração os gargalos presentes no seu arranjo institucional efetivo. A hipótese é a de que, apesar de o direito ter desempenhado um papel fundamental no caminho trilhado pela universalização, ele não estabeleceu as condições necessárias para uma autocorreção dos rumos da política pública. Para tanto, são propostas duas perguntas de pesquisa. A primeira procura identificar a razão pela qual há uma diferença entre o arranjo institucional estático presente na Lei Geral de Telecomunicações e aquele efetivamente aplicado, no período entre 1997 e 2019, bem como a existência (ou não) de gargalos na política pública de universalização. A segunda procura verificar se as reformas do modelo de telecomunicações iniciadas em 2019 resultaram de um aprendizado institucional que buscou endereçar os fatores que prejudicaram o avanço da política pública no primeiro período de análise. Para tanto, é utilizada a lente das teorias institucionalistas, em especial do institucionalismo histórico, para pautar a análise, e definir os conceitos de arranjo institucional, atores institucionais e ferramentas aplicáveis à tese, o que permite uma avaliação minuciosa dos principais eventos relativos à política pública de universalização no primeiro período de análise e o papel desempenhado pelo direito ao longo do tempo. Assim, é possível verificar a ocorrência concreta de situações relatadas pela literatura institucional, como a presença de agentes de veto, a ocorrência de bypasses institucionais e a existência de uma dependência de trajetória (path dependence) no setor de telecomunicações. Embora tenha havido algum avanço, os esforços de alteração institucional são incrementais e comprovam a dependência de trajetória e a forte exposição da política pública à atuação de agentes de veto (TCU e Ministério da Economia). Ao final, são destacadas, com base na observação dos gargalos havidos entre 1997 e 2019, propostas de caráter jurídico que podem contribuir para uma alteração institucional efetiva, potencialmente capazes de quebrar a dependência de trajetória.

This thesis aims to describe and understand the path traced by the public policy of universal access of telecommunications after the General Telecommunications Law, in order to verify the reasons that, from a legal perspective, there are gaps and deficiencies that hinder the expansion of broadband internet access. I intend to understand whether, after more than two decades of experience, recent reform proposals considered the bottlenecks present in their effective institutional arrangement or not. The hypothesis is that, although the law has played a fundamental role in the path taken by universalization, it has not defined the necessary conditions for a self-correction of public policy guidelines. Therefore, two research questions are proposed. The first seeks to identify the reason that there is a difference between the static institutional arrangement present in the General Telecommunications Law and the one actually applied in the period between 1997 and 2019, as well as the existence (or not) of bottlenecks in the universalization public policy. The second seeks to verify whether the telecommunications model reforms initiated in 2019 resulted from institutional learning that sought to address the factors that hampered the advance of public policy in the first period of analysis. For this purpose, the lens of institutionalist theories, especially historical institutionalism, is used to guide the analysis and define the concepts of institutional arrangement, institutional actors and tools applicable to the thesis, which would allow a thorough assessment of the main events related to universal access policy in the first period of analysis and the role played by the law over time. Thus, it is possible to verify the concrete occurrence of situations reported in the institutional literature, such as the presence of veto players, institutional bypasses and a path dependence in the telecommunications sector. Although there has been some progress, the institutional change efforts are incremental and demonstrate the path dependence and the strong exposure of public policy to the actions of veto players (TCU and Ministry of Economy). At the end, based on the observation of the bottlenecks that occurred between 1997 and 2019, legal proposals that can contribute to an effective institutional change, potentially capable of breaking the path dependence, are highlighted.