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Master's Dissertation
DOI
https://doi.org/10.11606/D.2.2019.tde-16072020-181212
Document
Author
Full name
Raquel Lamboglia Guimarães
Institute/School/College
Knowledge Area
Date of Defense
Published
São Paulo, 2019
Supervisor
Committee
Scaff, Fernando Facury (President)
Marques Neto, Floriano Peixoto de Azevedo
Moreira, Egon Bockmann
Rubinstein, Flávio
Title in Portuguese
O Controle Financeiro da Atividade de Fomento: o TCU e a aferição de resultados
Keywords in Portuguese
Controle
Fomento
Incentivos fiscais
Subvenções
TCU
Abstract in Portuguese
O presente trabalho analisa como o Tribunal de Contas da União realiza o controle, especialmente, para a aferição dos resultados das políticas de fomento, viabilizadas por diferentes instrumentos financeiros de incentivo à atuação da iniciativa privada que impliquem gastos públicos, diretos ou indiretos, realizados por meio de mecanismos de transferências de recursos (subvenções) e de incentivos fiscais (gastos tributários). Buscouse avaliar a importância atribuída à aferição dos resultados destas políticas, partindo-se da hipótese de que não há, na prática da Corte de Contas, coerência entre os tratamentos conferidos aos diferentes instrumentos, demonstrando, ainda, a falta de harmonização entre os mecanismos de controle e os diversos instrumentos de fomento atualmente utilizados pelo Poder Público. Esta análise importa para que se possa avaliar a adequada alocação dos gastos públicos com fomento, especialmente, em decorrência dos desequilíbrios e dificuldades impostos à realização de um controle dos resultados de tais políticas. A pesquisa demonstra que, além de controles de legalidade, são aplicados detidos controles formais "de meios" sobre subvenções, enquanto poucos são os controles aplicados sobre os incentivos tributários, que, por sua vez, representam igualmente gastos aos cofres públicos. No último caso, quando se verifica o controle, ele geralmente incide sobre incentivos tributários que possibilitam o cálculo do valor da parcela do tributo da qual o Poder Público decide abrir mão, como, por exemplo, nas hipóteses de incentivos disciplinados pela Lei Rouanet, pela Lei do Audiovisual e pela Lei de Incentivo ao Esporte (nos quais os benefícios de isenção são oferecidos a um sujeito, para que os recursos sejam empregados em projetos desenvolvidos por outro). Estes resultados sinalizam não somente para um problema no controle, mas também para falhas anteriores, no planejamento das políticas públicas de fomento, que deveriam ser fundamentadas em estudos que pudessem servir de parâmetro para a posterior aferição dos seus resultados, bem como para deficiências em toda sua estrutura de governança. Constata-se, ainda, que a própria natureza das isenções fiscais determina maior dificuldade para o exercício do controle de seus resultados, especialmente, quando não estimam o valor da parcela da receita renunciada. Afirma-se, portanto, que um cenário ideal para conferir maior coerência ao controle das políticas de fomento seria extinguir os mecanismos viabilizados pelo gasto tributário, substituindo-os por transferências diretas de recursos, realizadas com base em instrumentos contratuais que prevejam objetivos e resultados a serem atingidos, de modo a facilitar o controle e garantir a melhor aplicação dos recursos. Contudo, tal medida carregaria enormes dificuldades, especialmente aos Estados - objeto não pesquisado -, e, se adotada sem as devidas cautelas jurídicas, poderia vir a ofender a segurança jurídica daqueles que detêm expectativas relacionadas aos incentivos tributários. Por outro lado, também se apontam falhas não somente no controle, bem como na regulamentação do fomento. Portanto, especialmente diante dos recentes desequilíbrios nas contas públicas, é imperativo pensar em formas de melhorar a governança de tais políticas de fomento, de modo a aprimorar (e facilitar) o controle de seus resultados, principalmente no que se refere aos incentivos fiscais, que deveriam ter sua aplicação condicionada à demonstração exata do valor dispendido pelo setor público, seguida da comprovação de sua aplicação em finalidade condizente com os interesses da política pública de fomento que lhe serviu de base.
Title in English
The Financial Control of the Promotional Function: the brasilian Federal Court of Accounts and the scrutiny of the results
Keywords in English
Control
Federal Court of Accounts (TCU)
Promotion function
Subvention
Tax incentives
Abstract in English
This research analyzes how the Brazilian Federal Court of Accounts performs the control, especially the assessment of the results of promotional policies materialized through different financial mechanisms of fostering private initiative actions that result in public expenditure, either directly or indirectly, by means of transferring resources (subventions) and tax incentives (tax expenditures). The aim was to evaluate the importance laid on the assessment of the results of these policies, starting from the hypothesis that TCU's praxis lacks coherence in handling these different tools and also shows that there is no harmonization between the control procedures and the multiple promotional mechanisms that are currently applied by the Public Administration. This analysis matters so that it is possible to assess the adequate allocation of public resources in promotional policies, especially, considering the imbalances and difficulties inherent to the control of their results. The research shows that, besides the legality control, harsh formal control on the means used are also recurrent, while there are few controls over tax incentives, although both types represent similarly public expenditures. In the last case, when the control is applied, it occurs mostly over the tax incentives that allow calculating the value of the share of the tax that the Government decides to waive. This happens, for instance, for incentives ruled by the Rouanet Act, Audiovisual Act and Sports Act (laws that foster the culture, the audiovisual activities and the sports, whose structures give an incentive through a tax expenditure for one person, for the application of the resources in projects developed by other ones). These outcomes indicate not only a problem in the control, but also former failures, regarding the planning of these promotional public policies, which shall be grounded on studies that may serve as parameters for the future assessment of the results, and show also deficiencies in their whole governance structure. It was also verified that the nature of the tax exemptions itself determines larger difficulty for the control of their results, mainly when they do not calculate the value of the waived income. The ideal scenario for higher coherence in the control of promotional policies would be to extinguish the mechanisms of tax incentives, and replace them for direct transfers of resources, based on contractual agreements that foresee the objectives and results to achieve, so that the control is easier and the resources are better applied. Nevertheless, this measure would carry huge difficulties, particularly to the States (which was not analyzed) and, if taken without the appropriate legal caution, it could also injury legal certainty for the ones that have expectations related to the tax incentives. On the other hand, it is also possible to point out failures not only related to the control, but also in the regulation of the promotional function. Thus, mainly due to the recent imbalances in the public accounts, it is mandatory to think about ways to increase the governance of these policies, in order to improve (and easy) the control of their results, especially concerning the tax incentives, which shall be conditioned to the precise estimative of the amount of the public expenditure, followed by the proof of its application according to the purpose of the promotional policy that has based it.
 
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Release Date
2022-07-16
Publishing Date
2020-07-29
 
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